扩大农村宅基地、集体土地承包权的流转范围

【凤凰房产·两会访谈】 3月2日，作为全国人大代表，清华大学政治经济学研究中心主任、教授、博士生导师蔡继明接受了凤凰房产的采访。当政协委员的15年，蔡继明提交了30份有关土地改革的提案，媒体称他为“土地委员”，当选人大代表后，蔡继明仍坚守着这份执著。

2017年的“两会”，他的提案仍聚焦在土地改革方面，除此之外，他也关注着网约车、取消对大城市的人口限制等社会热点问题。

在他看来，我国现行《土地管理法》存在集体土地与国有土地产权制度不平等、农村宅基地不能流动、地方政府低价征收集体土地、强征强拆造成官民矛盾和社会矛盾突出等八大弊端。为了解决这8大弊端，他提议严格规定政府的征地行为只限于公益性用地范围，允许城市的土地保留集体所有权，明确农村集体土地所有权的行使主体，明确出于非公共利益的需要搞建设可以使用农村集体土地，明确农村集体土地与国有土地同地同权同价，增设农村集体建设用地使用权。

扩大农村宅基地使用权的流转范围

根据国土资源部最新数据，我国城镇用地合计91612平方公里，村庄用地为191158平方公里，农村集体建设用地是城镇国有建设用地2倍以上，其中70%以上是宅基地。“全国总人口中56.1%的常住人口在城镇，只有43.9%的常住人口在农村，这说明农村集体建设用地特别是宅基地的利用效率是极低的，特别是随着大量农民进城务工落户，大量农村住宅和宅基地闲置，很多村成为空心村。”他介绍道。

为此，他建议扩大农村宅基地使用权的流转范围。2015年，国务院开始在33个县市区进行土地制度改革试点。33个试点县市区中，严格限定其中3个只能试点征地制度改革，15个只能试点农村集体经营性建设用地入市，15个只能试点农村宅基地在集体所有制内部流转，最近，中央已批准进一步统筹协调推进农村土地制度改革三项试点，把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革扩大到现有33个试点地区，“但宅基地制度改革仍维持在原15个试点地区，而‘三块地’改革试点关键是在缩小征地范围的同时允许农村宅基地入市。”蔡继明表示。

他也认为，农村宅基地入市是构建城乡统一的建设用地市场的需要。“目前，‘三块地’改革试点只允许农村集体经营性建设用地入市，农村宅基地只能在集体所有制成员内部流转，如果允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转，至少其中的三分之一闲置不用的宅基地使用权可以通过抵押担保、出租转让以及城乡建设用地增减挂钩等方式进入市场，那么城镇建设用地就可以增加70%以上，从而不仅会拓宽农民财产收入的渠道，促进农村集体建设用地节约集约使用，而且会有效地遏制城镇房价的增长，有助于农民工进城落户，加快农民工市民化进程。”他详细解释道，同时，他提议，城乡建设用地应同地同权同价，赋予农民宅基地使用权完整的物权权能。

扩大农村集体土地承包权流转范围

今年，中央1号文件提出，“落实”农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。对于原来的集体所有权和农户土地承包经营权“两权分置”来说，“三权分置”无疑是一个新的提法。

蔡继明认为，上述“三权分置”，顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿和继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求，从而有利于加快新型城镇化和农业现代化步伐。但是，“意见”在强调放活“经营权”的同时，又严格限定农地承包权只能在集体经济成员内部发包和流转，这恐怕又会在一定程度上影响土地规模经营的实现。

他建议，首先，政府不能强迫农民流转或放弃农地承包权，政府也不能限制农民土地承包权的流转；其次，农村集体经济组织的改革和发展方向应该是开放的，既要允许原有的成员进城落户之后通过转让土地承包权而放弃其成员权，也要允许外来的人口通过接入承包权获得集体经济组织成员权。

以下为文字实录：

凤凰房产：关于小产权房增量和存量的处理，您有什么好的建议？

蔡继明：这个到底怎么算？我觉得应该划一条线，比如说今天晚上凌晨12点开始，我所说的凌晨12点，并不是集体建设用地上以后都不能建了，我只是说非法占用耕地的。

即使是占用耕地的也得具体情况具体分析。有的正在建的马上就停工，马上就能够恢复为耕地的，当然立即采取措施，有的已经建成多年了，已经不可能再恢复成耕地了，我们只能承认它的现实，有一些补救，但是这个一定要划线，凌晨12点以后你还建，那没商量，一定要坚决杜绝，12点以前今天晚上公布，他也来不及再建了。就跟银行调整利率是一样的，要有一个划线，但是我认为这个划线不是说此前的征收为国有，此外的就不能再搞了，不是这样划线，此前的集体土地上的要认可，今后集体土地要继续认可，这样的改革才是有继承、有发展，既能立足于现实，又能够照顾到长远的利益。

凤凰房产：您能不能从《土地管理法》修改的角度，对整治小产权房的问题再详细做一些相关的说明？

蔡继明：小产权房官方把它界定为三违建筑，第一是违法占地，第二是违规建设，第三是违规销售。对这三违，我做了一个分析。

首先第一个所谓的违法占地，据有关小产权房整治部门提供的数据，小产权房80%是建设在农村集体建设用地上的。当然了，另外的20%可能就是占用耕地，如果说是占用耕地，严重地违反了国家土地管理法，耕地是不能够搞建设的，如果本身它就是建设用地，刚才我说到农村集体建设用地19万平方公里，其中70%是宅基地。有相当一部分小产权房就是在宅基地上，原来是平房，现在建了四层、五层、六层，他就出租出去，或者是出售出去了，这就是小产权房。有些农民进了城了，就把自己的宅基地经过一下装修，或者是复建，也卖出去了。当然了，也不排除一些乡镇企业、村办企业倒闭了，过去叫种地不赚钱，就“种厂房”，“种厂房”也不赚钱了就“种住宅”，也变成小产权房了，都是在建设用地上。

在建设用地上建的小产权房怎么就违法了呢？有关的法律规定，农村的集体建设用地只能够农民自住，不能够搞商品房开发。如果小产权房满足了社会需要，满足了城市居民的需要，给农民居民又带来了财产收入，又缓解了房地产，说扰乱房地产，怎么叫扰乱了房地产价格？房地产价格不断地攀升，我把它降下来，这叫平抑房地产价格。

我们再来说违规建设，有人说小产权房没有报规划，不符合建筑规划，我就问他，我这块集体建设用地我来报规划，能不能批准？不能批准，因为你是集体土地。所以集体土地上你可以报规划，我要搞建设，但是不批。不批怎么办？那就变成了违规，叫做报建不批、违建又不追。

另外，所谓的违章销售，指什么“章”？为什么农村居民可以到城镇买房，城镇居民就不可以到农村买房，这样的规定是出于什么样的考虑呢？尤其是当我们按照十八届三中全会的精神，允许集体建设用地入市之后，如果集体建设用地可以入市，我这个土地可以交给国有企业去开发，也可以交给私人企业去开发，我也可以自己开发。

随着集体土地入市，随着《土地管理法》的修改，随着城乡统一的建设用地市场的形成，城中村也好、小产权房也好，自然而然就合法了。而且我认为这种合法化不是阶段性的，不是仅仅把这一段完了以后，再花一段时间新建就是合法的，从长远的发展来看，都应该是新建的也应该是合理合法的。而且它对于加快农民工的市民化起到促进作用。